5月20日，美国白宫公布了一份递交给国会的16页《美国对华战略方针》（United States Strategic Approach to The People~q~s Republic of China）。这是根据2019年国防授权法案要求，专门就对华战略问题出台的报吿，主要从经济、安全、价值观三个层面罗列中国挑战，并对中国政策提出全面批评。该文件发布的十多个小时前，台湾总统蔡英文发表了第二任期的就职演说，十多个小时后，中国立法机构"人大"预备会议提出了审议"港版国安法"的议程。

由于白宫这份文件重新评估1979年中美建交以来的双边关系，所以经年累月的台湾问题和近年来在国际舞台愈发凸显的香港议题，自然也是华府决策者和立法者评估的主要内容。

以往中美关系，经贸摩擦是主要核心议题，其后是人权和民主议题，期间西藏问题也曾给双边关系带来刺激。但随着中美战略博弈的升级，新疆、台湾和香港这些"非双边议题"在中美关系中的比重越来越重。美国政客也有意提升这三个话题在对华博弈中的地位。美国国会也配合行政机构，出台了涉及新疆、台湾和香港的议案或法案。

5月20日，台湾总统蔡英文开始第二任期。未来四年内两岸关系及美台关系发展备受关注。（中央社）

5月20日，台湾总统蔡英文开始第二任期。未来四年内两岸关系及美台关系发展备受关注。（中央社）

这种改变主要开始于川普执政以后。奥巴马执政时期，新疆议题很少被提及，香港话题也未能影响双边关系。台湾议题虽然持续引发中美争执，但整体上处于可控水平。而且民主党政府整体上强调同中国的合作，对双边关系有一定的把控，台湾方面马英九政府采取的对陆政策也更能受到北京接受，致使台湾议题从未主导美国对华决策。

比如，奥巴马离任前的2015年，白宫公布了美国国安战略。其中，中国只有被提及11次，而且11次当中大多强调"合作"，其中有一次提到美中合作达到了"史无前例"的水平，其他都是关于欢迎中国崛起，或者促使中国遵守国际准则，寻求同中国的建设性关系的表述。

奥巴马时期的国安战略，香港和台湾没有被提及。不过，在2016年美国对华军力报吿首次提到了香港。彼时报吿将香港放在了"中国内部稳定"这一部分，提到中国官员认为香港2014年的"占中"事件是西方寻求破坏中国国内稳定、推翻中共统治的一种努力。

2017年川普上台后国家安全战略中，首次提及了台湾，而且是将台湾纳入了同韩国、日本、印度等国开展印太军事和安全合作的行列之内，属于美国"优先行动"（Prioriy Actions）的政策级别 。报吿提到，美国将继续根据美国的"一中政策"，包括按照《与台湾关系法》（TRA）的要求向台湾提供合理的防务需求并威慑外部胁迫，以此保持同台湾的强力关系。

注重对台军售的"法理和政治依据"

为了更详细阐述对华战略，川普政府在《美国对华战略方针》中也对香港和台湾话题进行了着墨。

在"通过军事实力保持和平"（Preserve Peace through Strength）的部分，报吿提到，美国根据自己的一中政策，也就是基于《与台湾关系法》（TRA）以及三个美中联合公报，保持同台湾的强大的非官方关系。美国坚持认为，必须通过和平方式和两岸人民意愿化解两岸分歧，不能诉诸恐吓或胁迫手段。

川普政府这份报吿还特意提到了列根（Ronald Reagan）时期对台"六项保证"，称美国对台军售的数量和质量完全取决于中国对台威胁的大小。随后，报吿说，2019年，美国就批准了100亿美元的对台军售案。

"六项保证"的其他内容包括：美国不会设下结束对台军售的日期；不会在做出对台军售的决定之前与中国大陆协商；不会做台湾与中国大陆的调解人；不会改变对台湾主权的立场，也就是这个问题必须由中国人自己和平解决，美国不会压迫台湾和中国大陆谈判；美国也不会正式承认中国人对台湾的主权。

但TRA和六项承诺所强调的美国对台军售更多体现美国军工利益，无法保障台湾切实利益。除此之外，军售反而是美国对华博弈的一个杠杆，台湾实际上在中美关系见扮演博弈棋子的角色。

在台湾之后，报吿紧接着提到，美国仍然致力于保持一个建设性、成果导向的对华关系。美中防务合作也是为了沟通彼此战略意图，防止和管控危机，降低错估与误判风险，避免紧张局势升级为冲突。双方也会在共同关心的领域开展合作。美军同中国军方的接触也是为了寻求有效的危机沟通机制，包括在意外情势下防止紧张局势升级的响应渠道。

强调对香港的"影响力"渗透

在"推进美国影响力"（Advance American Influence）部分，川普政府这份报吿提到了香港。也就是说，香港是美国"推进影响力"渗透的领域，台湾则是美国运用"军事实力"的领域。

谈论了一番国际秩序、人权和宗教自由，包括提到新疆的强制劳动等政策，以及和中国的科技竞争后，报吿强调美国这是致力于维护二战结束以来支撑国际体系的"基本价值观和准则"，随后话锋一转便提到了香港。

报吿说，虽然美国无意干涉中国内部事务，但当北京偏离其国际承诺和负责任行为，尤其当美国利益面临风险之际，华盛顿将会继续直截了当表达立场（Washington will continue to be candid when Beijing strays from its international commitments and responsible behavior, especially when United States interests are at stake）。比如，美国非常关注香港未来以及在香港的利益，因为大约有8.5万美国公民在香港生活，有1,300多家美国企业落地香港。美国总统、副总统和国务卿已多次呼吁北京遵守1984年《中英联合声明》内容，保护香港的高度自治、法治和民主自由，从而使得香港能够保持其作为国际商业和金融中心的成功地位。

川普政府该报吿中提及台湾和香港的内容，也大多符合美国官员近来对台湾和香港事务的表态。尤其考虑到当前中国两会涉及台湾和香港的政策表述，都可以看出两国表态都有明显的"项庄舞剑、意在沛公"的涵义。港台并非决策者，却已经处于旋涡中央，硬生生地被美国政客提到了"双边层面"，成为中美冲突的磨心。

这份报吿表面上看是行政机构向国会通报施政方针，实际上还是白宫当前对话舆论战和心理战的一部分。报吿公布当日，美国国务院宣布了新的1.8亿美元对台军售计划。但这种政治宣传战当中很多有关台湾和香港的指控都缺乏合理证据支撑。

比如，报吿指控北京未能遵守三个联合公报下的承诺，反而加大对台军力建设，从而迫使美国继续向台湾提供军事援助，使后者维持可信的自我防御。美国此举可以对任何侵略行为起到震慑作用，帮助确保台海地区的和平与稳定。

但实际上美国自己也违背了三个公报的内容。比如，在《八一七公报》中，美国就对台军售问题做了明确的承诺，包括向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平和逐步减少它对台湾的武器出售。但是，从小布什政府开始至今，美国却在逐年增加对台湾的武器出售。奥巴马时期达到近200亿美元，川普第一个任期对台军售也基本上逼近奥巴马两个任期的水平。

当然，这种政治宣传为特色的"方针"，究竟能否付诸政策实施层面，给双边关系带来多大的烈度，尚待观察。

目前来看，未来中美围绕港台议题的利益冲突还会继续。中国方面，以"港版国安法"为例，北京已经展现出强硬而不退让的姿态，这既是对美国藉香港干涉中国内政的回应，也是在推动有待完善的工作。

鉴于这骤然增加的外交成本，美国还会在很长一段时间里持续在口头层面发表涉港表态、乃至会在未来针对个人及公司发起制裁。然而，美国会否以香港问题为着手点，发起针对中国的实质性举措？则令人怀疑。而至于台湾议题，则还会进一步持续作为中美议题的磨心。

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